结论

闲置土地和国有建设用地土地使用权紧密相关。

开发商和政府签署土地出让合同以后，如果没有按照合同约定的期限，完成土地开发，政府可以依法将土地认定为闲置土地，对开发商处以罚款，或者回收土地，出让给新的开发商。设置闲置土地规则，是为了督促开发商能够在限期内及早完成开发建设。

建议参考 Unused state-owned real property，将闲置土地译为Unused state-owned leasehold land。

中文含义

律师文章

2019《掘金困境企业——投资危困房地产项目闲置土地风险全解析》，金杜律师事务所

2.闲置土地处置制度概述

2.1 制度渊源

早在我国土地有偿使用制度确立之初，《土地管理法》（1987）就规定了“未经原批准机关同意，连续二年未使用则收回用地”的基本规则。随着80年代末期开始的“开发区热”、“房地产热”，地方政府土地供应不断加码，引发了市场上的囤地热潮。受1992-1993年房地产泡沫与经济过热的影响，过度供给的土地无法如期开发，陷入闲置状态，引起了政府重视。

1994年《城市房地产管理法》在法律层面正式确立了闲置土地处理的基本规则，这一规定基本借鉴了厦门片区开发中闲置土地处置经验，赋予政府“征收闲置费”以及“无偿收回土地使用权”两种手段。在《城市房地产管理法》于1995年1月1日正式生效后，国家土地管理局在1995年连发了两份文件（〔1995〕国土〔建〕字第31号、〔1995〕国土〔建〕字第99号），开始在全国范围内开展闲置土地处置工作。

2.2 正式立法

1999年《闲置土地处置办法》的出台，标志着闲置土地处置正式步入法制轨道，可以说是政府对闲置土地处置经验的阶段性总结。但实际上，土地处于闲置状态并非是单一因素造成，该项指标实际是房地产法律制度、房地产市场、金融市场以及国家宏调控的综合反映。个别企业因自身经营困境无力开发导致闲置，是市场经济体制下不可避免的现象，但若该现象呈现普遍状态，则说明房地产市场出现了“系统性病症”，并不仅仅是土地使用者的单方责任，单靠惩罚式的治理并不能解决问题。

因此，国土资源部于2012年重新制订了《闲置土地处置办法》，对闲置土地概念作出规范界定、明确了闲置土地调查和认定的“正当程序”、正视了闲置土地归责中的“政府原因”并明确进行列举。其立法意义不仅在于规范行政、保护相对人权益，更在于由“处罚”到“处置”、从“事后监管”到“事前预防”的整体思路转向，其立法目的在于设置由政府和企业通力寻求解决方案、盘活土地的机制。由此可见，闲置土地处置制度是促进土地节约集约利用的重要环节。

2018《国土资源探索 | 土地怎么就“闲置”了？（下篇）》，中伦律师事务所

​ 探究闲置土地认定的立法原意

​ 对于闲置土地案件，我们认为，开发商除了举证证明不存在闲置土地情况外，还有一点需要注意，那就是从立法原意来考虑问题。应当说，之所以会设置闲置土地收回的行政处罚，其用意在于督促开发商能够在限期内及早完成开发建设，以免出现囤地、烂尾等不良现象。

2018《房地产工程纠纷 | 如何应对政府以闲置为由无偿收回土地使用权？》，金杜律师事务所争议解决部

​ 闲置土地在法律位阶上来源于《土地管理法》第三十七条第二款和《城市房地产管理法》第二十六条的规定。但《土地管理法》和《城市房地产管理法》并未对何为闲置土地进行准确界定。

​ 根据《闲置土地处置办法》（2012年修订）第二条，闲置土地指：（1）国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；（2）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的国有建设用地；（3）已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。根据该规定，可见立法者从未开工情况下的闲置期限、已开工但面积不足、已投资但金额不足等角度，全方位对闲置土地进行了界定。

2018《国土资源探索 | 土地怎么就“闲置”了？（上篇）》，中伦律师事务所

​ 根据我国现行法律规定，如果土地使用权人没有按要求或按约定开发建设土地，那么土地可能被认定为闲置土地。一旦被认定为闲置土地后，土地使用权人面临着被收取土地闲置费、甚至土地被收回的严峻风险。

​ 《闲置土地处理办法》第2条给出了认定闲置土地的标准，但并未直接说明该标准适用哪类土地开发项目。根据《闲置土地处理办法》第30条，所谓“动工开发”是指“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一”。

​ 从前述“基坑开挖、打入基础桩、地基施工”可以看出，《闲置土地处理办法》中的闲置土地主要是针对土地二级开发项目。《闲置土地处理办法》的适用范围中似乎并不包括土地一级开发项目。对于土地一二级联动开发、成片开发项目，是否适用《闲置土地处理办法》，目前是存在一定争议的。

《浅谈收回闲置国有土地使用权若干法律问题》，天达共和律师事务所

法律上对闲置国有土地的规定

《中华人民共和国立法法（2015修正）》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”。厘清法律对闲置国有土地使用权的规定，需要首先从法律上找依据。2019年，全国人大常委会对《中华人民共和国土地管理法》进行了修正，其中第三十八条规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。《中华人民共和国城市房地产管理法(2019修正)》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”

再看法律位阶较低的部门规章。2012年，当时的国土资源部通过第53号令的形式颁布《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》，现行有效），该办法规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。为防止土地使用权人采取假动工手段而规避法律，《办法》又从动工面积和已投资额的角度对何为“未动工开发”的实质条件作了规定，要求已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。在实践中，如何界定“动工开发”，依然会存在争议。为此，《办法》又对动工开发的具体认定标准作出规定：动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

规范性文件

2019《中华人民共和国土地管理法》

第四章　耕地保护

第38条　禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

2019《中华人民共和国城市房地产管理法》

第三章　房地产开发

第26条　以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

2012《闲置土地处置办法》

2022《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》

第二条 本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：

（一）超过动工开发日期满一年未动工开发的；

（二）超过动工开发日期满两年未完成项目总投资额百分之二十五的；

（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的；

（四）以出让方式取得国有建设用地使用权，超过出让合同约定的竣工日期一年未竣工的；

相关实务法律文书

2022《闲置土地认定书》，中山市神湾镇人民政府

2021《闲置土地认定书》，福州市罗源县自然资源和规划局

《中国人民共和国土地管理行业标准，土地整治术语（报批稿）》

闲置土地：土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

相关的英文概念

Unused State-owned Real Property

"Unused state-owned real property" means state-owned real property identified in the inventory list maintained on the department's website pursuant to subsection (3) of this section, that is not being used at its optimal or best use, that is owned by or under the control of a state agency, not including the division of parks and wildlife in the department of natural resources and not including the state board of land commissioners or any state institution of higher education as defined in section 24-30-1301(18), and that is not otherwise protected for or dedicated to another use such as an access or a conservation easement.

Government-Owned Real Property

In Tennessee, there is no requirement that unused state-owned land revert to its previous owner after a set amount of time, regardless of whether it is acquired through eminent domain.

Moreover, state-owned properties that are unused and have no planned, future use reported for them for a signifi cant period are likely unneeded assets that warrant review. Some states require that real property acquired through eminent domain be fi rst off ered back to its prior owners if the property is not used within a specifi ed period—generally around 10 years. TACIR staff have not found similar requirements for properties acquired through means other than eminent domain in other states, and there are currently no similar requirements in Tennessee for unused state-owned properties regardless of how they are acquired.

idle land

跟农业相关的，指废弃的土地，荒地，休耕地。

Idle land is land that was cultivated but is now in a state of disuse; abandoned land; fallow land. OECD Glossary of Statistical Terms，Knowledge for policy - European Union

Bring idle land into organic production

China Updates its Rules on the Disposal of Idle Land, by Mayer Brown JSM（作者为中国人）

注意：Mayer Brown JSM在这篇通讯中，将闲置土地称为idle land，且使用了双引号。可能说明这个概念需要特别说明，并非恰当的英语表述。

vacant land

完全的空地，没有任何建筑物。

Vacant land is any land that doesn’t currently have a structure in place.

undeveloped land

未开发的地块，没有任何建筑物。

Undeveloped land, often called raw land, is a vacant area without any public utilities, buildings or even driveways.

unused land

(If it's abandoned then unused.)

underdeveloped land

(If construction started it could be considered underdeveloped.)

ghost cities phenomenon

鬼城（例如鄂尔多斯）

abandoned buildings

adverse possession

时效占有。逆权侵占

The term "adverse possession" refers to a legal principle that grants title to someone who resides on or is in possession of another person's land. The property's title is granted to the possessor as long as certain conditions are met including whether they infringe on the rights of the actual owner and whether they are in continuous possession of the property. Adverse possession is sometimes called squatter’s rights, although squatter’s rights are a colloquial reference to the idea rather than a recorded law.

Greenfield

Brownfield